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2005年7月28日，《中國青年報》披露了《中國醫療衛生體制改革》課題組研究報告的主要內容。這個由國務院發展研究中心社會發展研究部副部長葛延風領銜起草的研究報告，最引人注目的是其一個結論：“我國醫改基本不成功”。而此后不久，新華社又公開發表了衛生部長高強7月1日在形勢報告會上所做的《發展醫療衛生事業，為構建社會主義和諧社會做貢獻》專題報告的全文。這個報告也稱此前的醫改問題多多，不能算成功。

自此，掀開了新一輪醫改的序幕。

2006年9月，國家正式啟動新醫改。10月，中共中央十六屆六中全會在京召開，通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次明確提出"建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度"的目標。同月，中共中央政治局進行第三十五次集體學習，探討醫衛體制和醫衛事業發展。

2009年1月，國務院常務會議通過《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》和《2009~2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》，新一輪醫改方案正式出臺。

3月17日，新醫改方案以中發6號文件印發。自此，新醫改正式拉開帷幕。

10多年來，以解決群眾看病就醫問題為核心的新醫改可謂波瀾壯闊，風起云涌。盡管身處其中的人們似乎并沒有太多明顯的感覺，然而回頭看看，卻發現醫療圈很多生態卻在不知不覺中發生著變化，為了銘記這些變化，《看醫界》試著對其予以梳理。

《看醫界》新醫改回顧系列之一：醫師執業制度發生巨變！

《執業醫師法》對醫師執業的規制

1998年6月26日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了中華人民共和國執業醫師法（以下簡稱《執業醫師法》，自1999年5月1日起施行。

《執業醫師法》規定，國家實行醫師執業注冊制度。醫師經注冊后，可以在醫療、預防、保健機構中按照注冊的執業地點、執業類別、執業范圍執業，從事相應的醫療、預防、保健業務。未經醫師注冊取得執業證書，不得從事醫師執業活動。

1999年7月16日，衛生部以第5號令公布了醫師執業注冊暫行辦法并即日起實施。《暫行辦法》規定，醫師經注冊取得《醫師執業證書》后，方可按照注冊的執業地點、執業類別、執業范圍，從事相應的醫療、預防、保健活動。同時明確，執業地點是指醫師執業的醫療、預防、保健機構及其登記注冊的地址。執業類別是指臨床、中醫（包括中醫、民族醫和中西醫結合）、口腔、公共衛生。未經注冊取得《醫師執業證書》者，不得從事醫療、預防、保健活動。

醫師變更執業地點、執業類別、執業范圍等注冊事項的，應當到注冊主管部門辦理變更注冊手續。但經醫療、預防、保健機構批準的衛生支農、會診、進修、學術交流、承擔政府交辦的任務和衛生行政部門批準的義診等除外。

細心的人也許注意到了，《暫行辦法》只明確了執業地點和執業類別，而對于執業范圍并沒有明確，也許由于執業類別界定比較復雜，因此《暫行辦法》第二十四條指出，醫師執業范圍另行制定。同時另行制定的還有一個“醫師執業地點在兩個以上的管理規定”（第二十五條）。

直到2001年6月20日，衛生部、國家中醫藥管理局才下發了關于醫師執業注冊中執業范圍的暫行規定。這個依據《執業醫師法》給執業范圍做出的暫行規定，明確臨床類別醫師執業范圍包括內科專業、外科專業等17個。同時強調，醫師不得從事執業注冊范圍以外其他專業的執業活動。

考慮到縣及縣以下醫療機構(主要是鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構)臨床醫師執業的特殊性，《暫行辦法》規定，從事基層醫療衛生服務工作，確因工作需要，經縣級衛生行政部門考核批準，報設區的市級衛生行政部門備案，可申請同一類別至多三個專業作為執業范圍進行注冊。

同時規定，對病人實施緊急醫療救護的；臨床醫師依據《住院醫師規范化培訓規定》和《全科醫師規范化培訓試行辦法》等，進行臨床轉科的；依據國家有關規定，經醫療、預防、保健機構批準的衛生支農、會診、進修、學術交流、承擔政府交辦的任務和衛生行政部門批準的義診等；省級以上衛生行政部門規定的其他情形的，不屬于超范圍執業。

但《暫行辦法》提出另行制定的“醫師執業地點在兩個以上的管理規定”我們并沒有看到。

新醫改以來，醫師多點執業的探索

而2009年新醫改方案并沒有忘記這一點。方案在加強醫藥衛生人才隊伍建設中提出，穩步推動醫務人員的合理流動，促進不同醫療機構之間人才的縱向和橫向交流，研究探索注冊醫師多點執業。

此后，關于醫師多點執業的探索一直沒有停止。

2009年9月《衛生部關于醫師多點執業有關問題的通知》（衛醫政發〔2009〕86號），明確醫師受聘在兩個以上醫療機構執業的，應當經所在單位和相關衛生行政部門批準。

2011年7月，衛生部辦公廳《關于擴大醫師多點執業試點范圍的通知》（衛辦醫政發〔2011〕95號）印發，對申請多點執業列出四個條件，即具有中級以上技術資格、第一執業地點同意、身體健康能夠勝任多點執業工作、試點地區衛生行政部門規定的其他條件。

2014年11月，國家衛計委、發改委、人社部、中醫藥局、保監會五部委聯合印發《關于推進和規范醫師多點執業的若干意見》（國衛醫發〔2014〕86號），取消了執業地點數量限制，可以探索實行備案管理的可行性。條件成熟的地方可以探索實行區域注冊。但對公立醫院擔任院級領導職務的，規定“一般不能”。對醫生多點執業實行“合同管理”，但仍需與第一執業地點醫療機構“協商一致”。

2015年7月，深圳醫生多點執業放開，從2016年5月開始，深圳注冊的醫師在辦理多點執業時，不再需要經過第一執業地點審核同意。報備手續完成后，通過“深圳市醫師執業管理系統”自動向第一執業地點醫療機構反饋多點執業情況。

然而，就在政策逐步放開的同時，一些大醫院對多點執業的醫師“大開殺戒”。

2016年6月，全國知名三甲醫院兩名眼科主任因多點執業被免職，原因是“未經醫院批準到北京多家民營醫院多點執業，違反工作紀律和制度”。

2017年3月，武漢科技大學附屬天佑醫院精神醫學科主任胡一文再次成為受害者，他因在武漢市武中精神病醫院“兼職”，被天佑醫院免除精神醫學科主任職務。

醫師區域注冊制度的提出

2017年2月28日，《醫師執業注冊管理辦法》修訂，新辦法自2017年4月1日起施行。

該辦法有三點規定非常引人注目：一是實施了醫師區域注冊制度。也就是一名醫師的執業地點不再是某一家醫療機構，而是某一省或某一縣；二是擬多點執業的醫師，不再需要第一執業地點同意，只需要由第二、第三執業機構向批準該機構執業的衛生行政部門備案；三是醫師變更注冊信息實行網上辦理。

然而，在具體落地實施過程中，仍有待突破的地方。一是執業注冊政策在放的同時，始終有一個“第一執業地點”存在；二是醫生個人是多點執業難以落地的障礙，一方面醫生骨子里總舍不得編制帶給自己的隱性福利，另一方面醫生還是單位人，不是社會人，還沒有“人身”自由，與單位并不是平等關系，還需要醫院同意，真正的多點執業還在路上。

正由于這樣，實際上《醫師執業注冊管理辦法》提出的“醫師區域注冊”在實際情況下仍然有所限制。這一點，在此后的一些政策和法規里也有“限制性規定”。

《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確，繼續實施醫師區域注冊，推動醫師多機構執業。

《醫師法》規定，執業醫師在兩個以上醫療衛生機構執業的,應當以其中一個醫療衛生機構為主,并按照國家有關規定辦理變更注冊、備案等手續。從這條規定可以看出：醫師多機構執業在法律上是被允許的，但必須確定一個機構為“主要執業機構”，而且必須按規定辦理變更注冊、備案等手續。

更需關注的是《醫師法》還規定：違反本法規定,醫師在依法允許的醫療衛生機構外執業,或者超出注冊的執業地點、執業類別、執業范圍執業的,由縣級以上人民政府衛生健康主管部門或者中醫藥主管部門責令改正,給予警告或者責令暫停六個月以上一年以下執業活動,沒收違法所得,并處一萬元以上三萬元以下的罰款;情節嚴重的,吊銷醫師執業證書。

這一規定，實際上是對不按要求辦理多機構執業注冊手續，私自“在依法允許的醫療衛生機構外執業”或者“超出注冊的執業地點執業”嚴厲處罰的規定，嚴重者可以“吊銷醫師執業證書”。

顯然，《醫師法》對醫師多機構執業的規制這種嚴格的規制，也提醒醫師要想不辦手續“走穴”打擦邊球是十分危險的，要真想多機構執業必須按照規定辦理注冊手續。

縱觀新醫改10多年，我們能夠看到的是醫師執業制度發生了根本性變化，雖然從目前形勢看，不管是法律還是政策，想要毫無限制的多機構執業恐怕還很難實際。不過，隨著越來越多醫生對于編制不再留戀，走向市場做起了自由職業的醫生（不是自由執業的醫生），開辦診所、醫院或是組建醫生集團，中國醫生的執業狀態正在迎來巨變。